El que fue a Sevilla

“En las elecciones de este domingo se votó a los nuevos concejales de los municipios y también se eligieron los proyectos del barrio”, informó Teledoce el mismo día de las últimas elecciones de concejos vecinales. Pero la confusión no estuvo presente sólo en la prensa: algunas destacadas autoridades señalaron ante cámaras la importancia de una muy buena elección del tercer nivel de gobierno. Confundir la palabra “vecinal” con la palabra “municipal” no sería un gran problema si no entrañara desconocimiento de la normativa y también de la asignación de roles de cada organismo.

El Concejo Municipal es un órgano ejecutivo, un cuerpo colegiado de gobierno del tercer nivel, del cual surge, por ser el candidato más votado, un alcalde que lo integra; los concejos vecinales son organizaciones sociales. Los primeros fueron creados por la Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana de 2009, existen en todo el país y son electos en el mismo acto de votación que el segundo nivel de gobierno.

Los segundos son elegidos en la misma instancia que los proyectos del Presupuesto Participativo, existen sólo en Montevideo y son organizados por la Intendencia de Montevideo y los municipios, pero su área de funcionamiento corresponde a la vieja división de Montevideo en 18 zonas.

El imaginario colectivo de los 90

La confusión es fundada. En el imaginario colectivo frenteamplista, la estrategia que emana del Documento Nº 6 del Frente Amplio (FA) propuso avanzar hacia una democracia participativa por medio de la creación de asambleas deliberantes zonales, que devinieron luego en concejos vecinales.

Se visualizaba como pobre que hubiera sólo un mecanismo de consulta quinquenal a la ciudadanía y se impulsaban mecanismos de participación, iniciativa, control y transparencia por parte de la sociedad civil.

La idea de democratizar la vida social, política y económica de nuestro país se sustentaba en el objetivo de cambiar las relaciones de poder. Un país en el que las grandes decisiones las tomaban, en la capital, las familias patricias de siempre, con anclaje en el capital financiero, industrial, rural o comercial, requería “una nueva geometría” entre centro y periferia, dirección y base, gobernantes y gobernados. Un nuevo equilibrio que privilegiara las necesidades y potencialidades de la gente y que compensara las presiones de las grandes corporaciones. Las funciones de los concejos vecinales incluían el asesoramiento, la iniciativa, el control, la evaluación y la colaboración en la gestión, la organización y la promoción de actividades culturales sociales y deportivas.

Sin embargo, los decretos departamentales y las leyes nacionales, consensuados entre los partidos, culminaron luego de un proceso de décadas con una Ley de Descentralización, que creó el tercer nivel de gobierno o gobierno de cercanía a nivel nacional -los municipios- y reprodujo el carácter de democracia representativa del resto de la pirámide de gobierno. Acompañada, a lo sumo, por la posibilidad discrecional de la autoridad de convocar a cabildos abiertos de información y consulta anual.

Por otra parte, la función de proponer e incidir en el presupuesto departamental fue normatizada por medio del Presupuesto Participativo. Los concejos vecinales quedaron, así, como una rémora de tiempos pasados, colocados en una suerte de no-lugar entre lo institucional y lo social.

No se los reconoce como organizaciones sociales completamente autónomas, pero tampoco son órganos consultivos o legislativos municipales a nivel territorial.

Debates entre frenteamplistas

La propuesta del gobierno departamental de instalar el voto electrónico para el Presupuesto Participativo 2016 dio pie a un fermental debate entre los vecinos y los organismos que se ocupan de la descentralización en Montevideo.

¿Cómo debe ser organizada la participación ciudadana para el control y el seguimiento de la gestión pública? ¿Cómo los vecinos pasan de ser demandantes pasivos a ser ciudadanos partícipes?

Los interrogantes dejaron en evidencia el desconcierto y la ausencia de estrategias claras, pero quedaron planteadas las cuestiones que deberán pautar el debate del próximo período en materia de construcción democrática. Un tiempo en el que los concejos vecinales tienen un rol a jugar desde lo social.

Acostumbrados a los viejos clubes de barrio, los partidos tradicionales no tienen ese problema y se han decidido a ocupar los espacios que crearon las políticas de descentralización impulsadas por el FA.

Aproximadamente la mitad de los candidatos a concejal vecinal en las elecciones recientes responden a los partidos tradicionales. Al mismo tiempo, se observó un comportamiento de aparato del Partido Nacional, que encartó las papeletas con sus candidatos marcados junto a los proyectos de Presupuesto Participativo, mayoritariamente vinculados a clubes privados, y se aseguró así lugares de ascendencia dentro de los concejos vecinales. Por otra parte, mientras que para los frenteamplistas los concejos vecinales son lugares devaluados, los militantes de los partidos tradicionales ven en la descentralización un buen lugar para hacer carrera política.

Lo que sucede con la descentralización es un buen ejemplo de lo que Boaventura de Souza Santos llama “el dilema del poder constituyente”.

Ha habido un constitucionalismo de avanzada en América Latina, pero sin vigilancia popular; una Constitución es papel mojado, afirma.

Si bien no estamos acá hablando de normas constitucionales, ha habido en nuestro país un impulso democratizador que se expresa en la descentralización, pero si no lo llenamos de convicción, contenidos y propuestas innovadoras, lo consume la inercia de lo ya instituido.

El rol sustantivo de los concejos vecinales (aún desprovistos de algunas de sus funciones iniciales) no ha sido ocupado por ningún otro organismo. Mantienen el rol de escucha, de generador de actividades próximas a las necesidades de la gente, de visualización de demandas. Fueron el punto de apoyo de las organizaciones de usuarios de la salud. Han sido y pueden ser organizadores de amplios debates en materias sensibles.

Un salto cualitativo imprescindible debería ser la articulación de políticas transversales en territorio. Existen ya en los diferentes barrios redes mixtas de organizaciones sociales e instituciones de gobierno que constituyen un entramado destinado a coordinar las políticas públicas referidas a la pobreza, la violencia, la promoción de la salud, el cuidado del ambiente y la mejora de la convivencia.

Allí deberán estar los concejales vecinales de todo pelo y color, aumentando la calidad de nuestra democracia.

Publicado en el suplemento Dínamo de La Diaria el 14 de noviembre de 2016

Descentralización: Política frenteamplista si la hay

Instalación de los Concejos Vecinales - octubre/2013

Por Adriana Cabrera Esteve*

La noche en que Tabaré Vázquez fue proclamado candidato a la Presidencia de la República por el Frente Amplio presentó diez propuestas de gobierno. Uno de ellas, la profundización de la descentralización, proceso iniciado en 1990 durante el primer mandato frenteamplista en la Intendencia de Montevideo. La descentralización comenzó con la división administrativa del departamento en dieciocho zonas, la creación de los Centros Comunales Zonales y  la figura del Coordinador Zonal. Luego, también durante el gobierno de Tabaré Vázquez, se intentó avanzar en la descentralización participativa y se crearon e instalaron las Juntas Locales, de carácter ejecutivo, y los Concejos Vecinales (CV), de carácter consultivo. Entre las funciones de los CV se incluía el asesoramiento, la iniciativa, la colaboración en la elaboración del presupuesto municipal proponiendo gastos e inversiones, el control, la evaluación y la colaboración en la gestión, la organización y promoción de actividades culturales sociales y deportivas. Más tarde se organizaría el territorio de Montevideo en Regiones. En 2003 se creó la figura del Defensor del Vecino, nombrado por primera vez en 2006. En ese año también, con el primer gobierno frenteamplista en Canelones, se integraron 29 Juntas Locales en ese departamento.

Momentos importantes de participación en la gestión lo constituyen los Presupuestos Participativos, instancias en las que por votación directa los montevideanos decidimos a qué proyectos de iniciativa ciudadana asignar recursos. La ciudad ha ido cambiando su fisonomía y la calidad de sus servicios a instancias de grupos de vecinos organizados que diagnostican una necesidad, proponen una solución, lo convierten en proyecto y lo someten a consulta ciudadana. La mayoría de las veces, los fondos no suelen ser suficientes. Sin embargo la carga democrática que revisten estos proyectos luego de haber sido apropiados por el conjunto de los vecinos ha hecho que los gobiernos departamentales les transfieran fondos centrales para llevarlos adelante, tal es el caso del Parque Líber Seregni y la Policlínica de Casavalle, por ejemplo. Uno destinado a la construcción de un espacio público, otro a la mejora de un servicio.

Descentralización en todo el país

En 2010, el proceso de descentralización da un gran salto en complejidad al instalarse el tercer nivel de gobierno, 89 Municipios en todo el país, ocho de ellos en Montevideo y 29 en Canelones. Fruto de la Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana de 2009, las Juntas Locales se transformaron en Concejos Municipales presididos por un Alcalde, electos en simultaneidad con las elecciones departamentales. Los Concejos Vecinales mantuvieron sus funciones y se agregó la realización de Cabildos Abiertos para la elaboración de propuestas presupuestales de cara al territorio. En ellos participan el Gobierno Municipal, los Concejos Vecinales y los vecinos y organizaciones sociales de la zona.

Al abrigo del Documento 6, y luego de largas negociaciones con la oposición para lograr una normativa que contuviera la idea original de construir una democracia participativa, el proceso de descentralización cumplió su mayoría de edad y reclama ser evaluado. Una iniciativa en ese sentido son los Diálogos Abiertos, impulsados desde la comuna capitalina y los gobiernos municipales para deliberar colectivamente sobre la participación social y ciudadana en Montevideo, su situación y sus perspectivas.

Democracia participativa

La idea de democratizar la vida social, política y económica de nuestro país se sustentaba en el objetivo de cambiar las relaciones de poder en nuestra sociedad. Un país en el que las grandes decisiones las tomaban en la capital las familias patricias de siempre con anclaje en el capital financiero, industrial, rural o comercial requería una nueva geometría entre centro y periferia, dirección y base, gobernantes y gobernados. Un nuevo equilibrio que privilegiara las necesidades de la gente, consultada, hasta ese momento, cada cinco años, pero sin poder para compensar las presiones de las grandes corporaciones.

Construir un sistema más democrático, que creara los canales de ida y vuelta para compartir la toma de decisiones. Un sistema en el que circulara la información de los que conocen la realidad porque conviven en ella y en la dirección contraria, la información de las dificultades para dar solución a esas necesidades y que de esa interacción surgieran decisiones colectivas y apropiadas por todas las partes.

Lo consideramos antes, y lo seguimos considerando, un complemento a la democracia representativa que nos había acostumbrado a delegar nuestra representación en otro y no ser, nosotros mismos, los actores de las transformaciones.

La democracia participativa supone también la construcción de espacios donde la población se forma en la toma decisiones lejos de la publicidad, la presión mediática y las promesas electorales pero cerca de lo que le acontece en el día a día, lo que conoce y sobre lo que puede y debe tomar decisiones. Al mismo tiempo, la tarea de control que se les asigna exige de transparencia en la gestión.

Los órganos descentralizados participativos son también aportes a lo identitario y desde ahí, estructuradores de cultura. Cultura de convivencia desde la diversidad de ideas, de opiniones, de género, de etnia, de nivel económico o de educación. Es el territorio donde los saberes se combinan y respetan sin desdibujarse.

Caudillos vs Concejos

Entre las contradicciones del tercer nivel de gobierno, salvo en el caso de Montevideo, encontramos que si bien la Ley que lo crea tiene entre sus principios la participación ciudadana, queda a iniciativa de cada Municipio su implementación. “Cada Municipio creará los ámbitos necesarios y los mecanismos adecuados, dependiendo de la temática y de los niveles organizativos de la sociedad, para que la población participe de la información, consulta, iniciativa y control de los asuntos de su competencia, los que deberán ser implementados bajo su responsabilidad política” versa la Ley. El resultado de esta ambigüedad es que se ha fortalecido el papel de caudillos locales sin por eso aumentar la participación de la ciudadanía en las decisiones municipales a pesar de que se establece con claridad sus atribuciones.

En el otro polo, en Montevideo, donde la participación a través de los CV está normatizada, estos sufren de cierto aislamiento. Ninguneados por unos por su “baja jerarquía política” visto que sus decisiones no son conminativas, y cuestionados por los defensores de la democracia puramente representativa, los CV, importante bastión de la construcción democrática con base territorial, enfrentan en soledad el desánimo y la confusión.

Redes en territorio como potenciadoras de políticas públicas

Seguimos creyendo que las bases que sustentaron el inicio de la transformación democrática de nuestro Estado en 1990, con la primera experiencia de gobierno frenteamplista, siguen vigentes. Y más aún, creemos que son el instrumento imprescindible para impulsar políticas públicas con sentido transversal. Es en el territorio donde confluyen los diferentes programas de gobierno y es desde allí donde se potencian. Ni la educación, ni la seguridad, ni la salud, ni la protección social, ni la defensa de la diversidad, ni el cuidado del medioambiente pueden instrumentarse desde una sola institución. La coordinación supone una sinergia que multiplica los resultados mientras que la atomización de los programas de políticas públicas los debilita y los aísla. Es imprescindible la interacción entre los CV y las redes territoriales. Apostar al desarrollo de Redes potentes de salud, de primera infancia, de drogas, de adultos mayores, de cultura y deportes, de medio ambiente entre otros temas que convocan a la población, recoge las mejores experiencias de este proceso. Al mismo tiempo se trata de promover e innovar en  formas de consulta y participación directa de la población como los presupuestos participativos, las asambleas de salud, los Cabildos, utilizando todos los mecanismos de comunicación que nuestra sociedad dispone y aumentar las atribuciones de los CV. Estos pueden ser los articuladores de estas redes y sus impulsores, mucho más que depositarios de la representación social. De esta forma rejerarquizamos las concepciones fundantes de la democracia participativa y las mantenemos como norte.

*Publicado en Cuadernos de Compañero Nro.16